Consulta Pública não é uma votação

Fala-se muito sobre as consultas públicas que o Conselho Nacional de Trânsito tem colocado no site Participa Mais Brasil, mas a grande questão é: será que uma consulta pública é como se fosse uma votação? Será que a opinião das pessoas que vão lá e dizem o que pensam vai ter alguma validade? Então é sobre isso que nós vamos tratar aqui.

É importante entendermos inicialmente que o próprio Código de Trânsito Brasileiro (Lei nº 9.503/97) coloca para o Conselho Nacional de Trânsito (CONTRAN) a competência de regulamentar as disposições do Código:

 

Art. 12. Compete ao CONTRAN:

 

I - estabelecer as normas regulamentares referidas neste Código e as diretrizes da Política Nacional de Trânsito;

 

Ao contrário do que se costuma pensar, o CONTRAN não se manifesta apenas através de resoluções, mas de uma série de documentos, elencados no art. 6º da Res. 820/21 (que aprova o Regimento Interno do Conselho Nacional de Trânsito):

 

Art. 6º O CONTRAN manifesta-se por um dos seguintes instrumentos

I - Indicação: ato propositivo, subscrito pelo Presidente ou por Conselheiro, contendo sugestão justificada de estudo ou proposta normativa sobre qualquer matéria de interesse do SNT; 

II - Decisão: ato do Colegiado destinado a deferir ou indeferir requerimentos, ou aprovar formulações técnicas, jurídicas ou administrativas propostas ao CONTRAN, bem como o ato do Presidente referente ao andamento dos trabalhos. 

III - Parecer: ato pelo qual o Conselho pronuncia-se sobre matéria de sua competência; 

IV - Resolução: ato normativo, destinado a regulamentar dispositivo do CTB, de competência do Conselho;

V - Deliberação: ato normativo regulamentar, editado pelo Presidente do CONTRAN, ad referendum do Conselho, em caso de urgência e relevante interesse público.

 

Como se percebe, a resolução é um ato de caráter normativo, ou seja, possui a função de regulamentar, “resolvendo” (daí o nome resolução) sobre algum determinado tema específico. Repare que cada Resolução tende a tratar de algum tema em específico, sendo raras as exceções em que a norma se amplia para diversos temas.

Aqui que gostaríamos de chegar: as resoluções não podem ser gestadas e publicadas se não após submetidas à apreciação popular.

A Lei nº 14.071/20 incluiu os parágrafos 1º e 2 no artigo 12 do CTB que determinam:

 

§ 1º  As propostas de normas regulamentares de que trata o inciso I do caput deste artigo serão submetidas a prévia consulta pública, por meio da rede mundial de computadores, pelo período mínimo de 30 (trinta) dias, antes do exame da matéria pelo Contran. (Incluído pela Lei nº 14.071, de 2020) 

 

§ 2º  As contribuições recebidas na consulta pública de que trata o § 1º deste artigo ficarão à disposição do público pelo prazo de 2 (dois) anos, contado da data de encerramento da consulta pública.      (Incluído pela Lei nº 14.071, de 2020)

Mas o que é, afinal, uma consulta pública? É um procedimento formal e sistemático, no qual os órgãos da administração pública submetem à apreciação da sociedade ou de grupos interessados sobre decisões, propostas normativas, políticas, regulamentos ou projetos, acolhendo manifestações para subsidiar e legitimar o processo decisório. Ou seja, a consulta pública não acontece só no trânsito, mas qualquer órgão, então, vai poder apresentar uma proposta.

Então, se publiciza para que as pessoas da sociedade possam conhecer aquilo antes dele passar a valer, podendo propor sugestões, mudanças, opiniões, etc. 

Isso é reflexo do chamado “novo direito administrativo” (que já não é tão novo assim), mas que vem nessa toada de uma compatibilidade com a visão de uma interdisciplinaridade, de uma ênfase nos processos colaborativos e de busca do equilíbrio entre a autoridade estatal, entre o órgão que vai estabelecer alguma regra e o próprio engajamento comunitário, a própria sociedade, a comunidade que vai ser atingida por aquele ato normativo. Então, a resolução do CONTRAN vai gerar efeitos e esses efeitos eles devem ser demonstrados, apresentados através da minuta da resolução para que as pessoas possam debater, discutir, opinar.

Aqui, finalmente, poderemos encontrar uma base legal interessantíssima sobre isso, que é no Decreto nº 12.002 de 22 de abril de 2024 e que  estabelece normas para elaboração de atos normativos, entre outros. É ele que vai sustentar como se dará a consulta pública.

 

Art. 27. A consulta pública poderá ser realizada:

 

II - no caso de ato normativo inferior a decreto, pelo órgão ou pela entidade competente na matéria, em articulação com os órgãos e as entidades afetados pela proposta.

 

No mesmo Decreto, definiu-se o “local” onde a consulta deve ocorrer:

 

Art. 30. As consultas públicas serão processadas e divulgadas no portal eletrônico Participa + Brasil.

 

§ 1º No caso de consulta pública referente a proposta de ato normativo inferior a decreto, a consulta pública poderá ser processada e divulgada em portal eletrônico do próprio órgão ou entidade.

 

§ 2º O disposto no § 1º não afasta a obrigação de divulgação concomitante no portal eletrônico Participa + Brasil.

 

Esse portal, inclusive, para um cidadão poder acessar e fazer as suas contribuições, é preciso ter uma conta no gov.br. Então, lá no Participa + Brasil, vão aparecer todas as consultas que estão em andamento, as encerradas e de todos os temas, não apenas referentes a trânsito, mas como qualquer de qualquer outro órgão da União também tem a consulta aberta lá.

 

No caso de consulta pública, referente à proposta de ato normativo inferior a decreto, a consulta pública poderá ser processada e divulgada no portal eletrônico do próprio órgão entidade, que não é o caso em tela, já que o Contran não tem site, então acaba sendo feito direto lá no Participa Mais Brasil, somente.

 

Para entender um pouco mais sobre a importância e o papel da consulta pública, algumas características, conforme o Manual de Consulta Pública da Advocacia-Geral da União (AGU) e manifestações da Controladoria-Geral da União (CGU). Então, com estas características é que podemos entender se a consulta pública é uma votação ou não. 

 

Caraterísticas essenciais da Consulta Pública

 

Traremos algumas das características. Primeiro, de que se trata de um procedimento formalizado, ou seja,  a consulta ocorre por meio de instrumentos oficiais, frequentemente normatizados por leis ou regulamentos, exigindo prazo, publicidade e regras para recebimento das contribuições.

 

Há uma amplitude da participação. Isso quer dizer que é franqueada, em regra, a qualquer interessado, permitindo a expressão plural de visões, sem exigência de condição especial para manifestação.

 

Os procedimentos, documentos submetidos e manifestações recebidas tendem a ter divulgação pública, salvo casos de sigilo justificado, o que nos traz à característica de publicidade e transparência, muito caras à administração do Estado.

 

Também se apresenta a consulta pública com prazo definido, ofertando tempo razoável para leitura e manifestação pelos interessados.

 

Existe um foco em temas específicos, habitualmente direcionando-se à recepção de opiniões sobre propostas pré-definidas.

 

Por fim, ainda destacamos a característica de participação não-vinculativa, isto é, as manifestações recebidas não obrigam o ente público a alterar seu posicionamento original, mas impõem a consideração motivada das contribuições recebidas.

 

Vamos entender bem o que quer dizer isso. Então, a pergunta é: consulta pública é votação? Seria, portanto, as opiniões em maior quantidade manifestadas, seria determinante para algo ser ou não aprovado? Será que é isso mesmo que a consulta pública se presta? É para essa finalidade?

 

Então, vamos ver retornar ao decreto 12.002/24. Nele, em seu artigo 31, temos isso bem esclarecido.

 

Art. 31. As manifestações recebidas serão analisadas pelos órgãos ou pelas entidades responsáveis pela consulta pública.

Parágrafo único. Para fins do disposto no caput, o ente público:

I - não será obrigado a comentar ou considerar individualmente as manifestações recebidas;

II - poderá agrupar manifestações por pertinência temática e eliminar aquelas repetitivas ou de conteúdo não conexo ou irrelevante para a matéria em análise;

III - poderá analisar as manifestações sem apresentar, naquele momento, conclusões definitivas; e

IV - será obrigado a divulgar o conteúdo da sua análise em transparência ativa.

 

Isso quer dizer o seguinte: que tudo que é manifestado na consulta pública, não necessariamente vai ser efetivamente analisado caso a caso. Com certeza o órgão que recebe lá e dezenas, centenas e até milhares de contribuições de opiniões no Participa + Brasil, vai utilizar algum sistema de rastreamento por termos para poder fazer essa consolidação, juntando as opiniões iguais, idênticas e com mensagens repetitivas, para poder selecionar aquelas que realmente fazem parte da proposta da consulta pública.

Então, no modo geral, observando o que está constando no decreto não é uma regra que o órgão vai analisar todas as mensagens que são colocadas e nem que este vai responder individualmente se apoia, se concorda, não concorda com aquela proposta que foi colocada pelo pelo participante.

Para não restar dúvidas, temos o artigo 32 do referido decreto, que assim dispõe:

 

Art. 32. O resultado da consulta pública não vinculará o ente público.

 

Assim, mesmo que tenha muitas opiniões contrárias àquela determinada minuta ou determinado artigo ou determinado dispositivo que está sendo analisado, não quer dizer que o órgão vai acatar essa opinião. Portanto, não se trata de uma votação.O órgão (nesse caso o Contran), ele pode simplesmente ignorar a opinião pública quanto àquela minuta.

Mas aí pode surgir o questionamento de, se a opinião não vincula, por que fazer uma consulta pública? É porque o órgão tem competência decisória. 

A opinião, claro, pode ter um peso dentro da decisão da administração pública, porque se o milhares de pessoas são contrárias a uma determinada minuta de uma resolução, essa opinião, ainda que ela possa não ser levada em consideração na decisão final, tem um peso político ao mostrar a opinião pública quanto à aquele assunto. Porém, efetivamente, não quer dizer que se tiver 51% de manifestações contrárias e 49% à favor, a minuta será arquivada. Não funciona assim.

Por outro lado, vale mencionarmos o Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 (LINDB) incluído pela Lei nº 13.655/2018, que menciona expressamente a consideração do que foi apresentado na consulta, ainda que não de forma vinculada.

 

Art. 29.  Em qualquer órgão ou Poder, a edição de atos normativos por autoridade administrativa, salvo os de mera organização interna, poderá ser precedida de consulta pública para manifestação de interessados, preferencialmente por meio eletrônico, a qual será considerada na decisão.

 

Temos diante de nós o dever de motivação, em que a principal implicação jurídica da consulta pública é a intensificação do dever de motivação dos atos administrativos. Uma vez realizada a consulta, o gestor público deve indicar de que forma as contribuições recebidas foram consideradas, se acolhidas, rejeitadas ou parcialmente incorporadas, sob pena de incorrer em vícios de legalidade e violar os princípios da publicidade, impessoalidade e eficiência.

 

Considerações

 

Assim, ainda que a consulta pública se apresente como importante ferramenta legal de participação popular, não se pode exigir ou esperar que determinada norma não seja publicada devido ao elemento quantitativo (número de contribuições), mas também não se pode esvaziar de todo o seu sentido, que é justamente “ouvir o povo”, e cabe à Autoridade que editará a norma analisar as contribuições e motivar sua decisão, ainda que esta seja contrária à maioria. 

 

Eduardo Cadore é Especialista em Direito, Gestão e Psicologia do trânsito. Consultor e colunista do Portal do Trânsito. Observador Certificado do ONSV. Professor de Legislação de trânsito e Instrutor de trânsito. Está nas redes sociais como @cadoretransito